《广西壮族自治区全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》解读

为深入贯彻落实全面依法治国重大战略部署，切实提升全区行政执法能力和水平，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发﹝2018﹞118号,以下简称《指导意见》)下发后，我区结合实际，制定出台了《全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》（以下简称《实施方案》），在全区各级行政执法机关全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称行政执法“三项制度”）。该文件对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性和突破性的作用，对于切实保障人民群众的合法权益、维护政府的公信力及营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境，具有重要意义。现就我区制定出台《实施方案》的有关情况解读如下：

一、制定出台《实施方案》的背景

行政执法“三项制度”是政府法治建设重要的制度创新和完善。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和《广西壮族自治区法治政府建设实施方案（2016—2020年）》，都对全面推行行政执法“三项制度”作出了部署、提出了明确要求。2016年12月30日，中央深改组确定先开展试点工作，并列入当年重点改革任务。2017年1月，国务院办公厅印发试点工作方案，部署在全国范围内32个单位开展试点工作。2018年11月14日，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《指导意见》，国务院办公厅以规范性文件的方式正式印发。我区制定实施方案，既是对中央决策的贯彻落实，也是推进全面依法治区、建设法治政府的重要抓手。

行政执法是政府实施法律法规、履行法定责任、管理经济社会事务的主要方式。推行行政执法“三项制度”就是要通过规范行政执法，推进依法行政和法治政府建设，进而更好地服务“放管服”等改革，促进经济社会发展。首先，规范行政执法是法治政府建设的重要任务。从宪法法律的角度看，政府的行为都是执行法律，都是执法行为，这是政府进行社会管理的主要手段。社会主义法律体系基本建成后，严格规范公正文明执法已经成为法治政府建设的重中之重，对法治政府建设至关重要，到2020年法治政府基本建成，规范执法是一个非常重要的指标。其次，全面正确履行执法职能是推进“放管服”改革举措的重要内容。本届政府高度重视职能转变，大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，“放”是政府不批了，“管”是虽然政府不批，但仍然要实施监管，一旦出现违法行为就要立即依法予以处理，同时为企业、公众提供良好的公共服务，这样既有效减少违法，又能激发市场和社会活力。2013年以来，国家出台了一系列削减行政许可项目的文件，“放”的工作取得了显著成效。但“管”和“服”的任务还很艰巨，用什么方法和手段更好，这个难题还没有完全破解。管不住，服务不好，就不能放得开，推行行政执法“三项制度”，严格规范公正文明执法，就是要提高政府“管”和“服”的能力。再次，行政执法“三项制度”是规范行政执法的关键环节。行政执法的范围很广，涉及经济社会各领域各方面，全区近万个执法主体，十几万执法人员，每天都在从事大量的执法活动，从执法资格到行政裁量，从立案受理到送达执行，行政执法的过程相当复杂，可能各自执法的标准、程序、环境等都不一致，统一规范执法行为很不容易。中央在充分试点的基础上，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，着眼于对行政执法行为的社会监督、源头治理和执法过程的可追溯，对规范行政执法活动具有很强的针对性、实效性。执法公示把执法信息公之于众接受各方面监督，是源头；全过程记录把执法过程全程记录留痕备查，是过程；法制审核守住合法性底线，是结果，每一项制度都很关键，这就需要我们的执法主体进行自我规范，倒逼执法人员严格遵守规定。

二、《实施方案》制定的主要依据和形成过程

2018年12月，国务院办公厅印发的《指导意见》明确要求，各地区各部门在2019年3月底前制定本地区全面推行行政执法三项制度的实施方案，并报司法部备案。为全面推进行政执法“三项制度”在全区各级行政执法机关全面落实，自治区司法厅依据国务院办公厅文件精神，按照自治区人民政府的要求，2019年1月中下旬，自治区司法厅抽调司法厅机关、区直单位法制处业务骨干，组成起草小组，研究起草了《全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》。在起草过程中，自治区司法厅注重吸收借鉴河北省、山东省等试点省份的先进做法，结合广西实际，形成初稿后，先是征求自治区党委组织部、编委办、发展改革委、财政厅、大数据发展局、市场监督管理局等成员单位的意见，根据他们提出的意见作具体修改后，形成征求意见稿。2月11日，自治区司法厅将《实施方案》征求意见稿印发给自治区人社厅、财政厅等30多个区直部门和14个设区的市人民政府征求意见，有8个设区市和15个区直单位提出了具体的修改意见建议，对提出的意见，自治区司法厅进行了研究，合理的意见建议均予以吸收采纳。在吸收各方面的意见建议的基础上反复修改，形成《实施方案》（送审稿）报自治区司法厅厅务会审议。3月4日，自治区司法厅厅务会审议通过后报自治区党委深改委民主法制领域改革专项小组会议审议。3月下旬，自治区党委深改委民主法制领域改革专项小组会议进行审议后呈报自治区人民政府审定印发，3月28日，自治区人民政府办公厅印发实施。

三、制定出台《实施方案》的工作目标

执法制度不完善、不落实是导致行政执法质量不高、执法行为不规范的重要原因。制定出台《实施方案》，就是要从加强制度建设和严格制度落实入手，夯实行政执法的基础，不断提高行政执法的规范化水平。行政执法公示制度重在打造“阳光政府”，主动、及时地向社会公开执法信息，让行政执法在阳光下运行，接受社会和广大人民群众的监督。执法全过程记录制度重在规范执法程序，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。重大执法决定法制审核制度，重在保障合法执法，确保每一项重大执法决定必须经过合法性审核，使执法者不能越过权力的边际，守住法律的底线，这也是重要的源头治理。总之，制定《实施方案》就是要使“三项制度”在全区各级行政执法机关全面推行，使行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行为得到有效规范。并以此在全区各行政执法机关全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效，使行政执法能力和水平整体大幅提升，行政执法行为被纠错率明显下降，行政执法的社会满意度显著提高。

四、《实施方案》的基本框架和主要内容
   《实施方案》从工作目标、全面推行行政执法公示制度、全面推行执法全过程记录制度、全面推行重大执法决定法制审核制度、加大组织保障力度五个方面对贯彻落实行政执法“三项制度”进行了全面规范。根据我区实际，将全面推行“三项制度”的工作任务进行了分解细化，并对每项工作任务提出了具体的牵头部门和完成时限。

（一）明确工作目标

《实施方案》明确全面推行行政执法“三项制度”的工作目标是，推进“三项制度”在各级行政执法机关全面落实，规范行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行为，健全行政执法公示制度机制，做到执法行为过程信息全程记载、执法全过程可回溯管理、重大执法决定法制审核全覆盖，全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效，显著提高行政执法社会满意度。

（二）全面推行行政执法公示制度

针对行政执法信息公开不及时、不规范、不透明等问题，这部分内容主要从强化事前公开、规范事中公示、加强事后公开等三个方面，对行政执法信息公示的主体、内容、形式、程序、职责等作出了明确规定。其中规定，各级行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督。行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开。建立执法统计年报制度。各级行政执法机关应当于每年1月20日前在本部门网站公开本机关上年度行政执法总体情况有关数据。

（三）全面推行行政执法全过程记录制度

针对执法过程记录不全面、不标准等问题，《实施方案》要求各行政执法机关主要从完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、发挥记录作用等四个方面，对行政执法文书基本格式标准，音像记录的定位、作用、要素、设备配置，依法归档保存执法档案，加强记录信息的调阅监督等作出规定。其中规定，自治区本级行政执法机关要研究制定本系统全区统一适用的执法规范用语和执法文书制作指引。

（四）全面推行重大执法决定法制审核制度

针对法制审核机构不健全、审核力量不足、审核工作不规范等问题，《实施方案》主要从明确审核机构、落实审核人员、界定审核范围、严格审核内容、提出审核意见、规范审核流程、强化法制审核责任等七个方面，对法制审核机构的确定、审核人员的配备、重大行政执法行为标准的界定、法制审核的内容和程序、相关人员的责任等作出规定。加强法制审核队伍建设。要把政治素质高、业务能力强、具有法律职业资格或者法律专业背景的人员调整充实到法制审核岗位，配强工作力量，使法制审核人员的配置与形势任务相适应，加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设。原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%。

（五）加大组织保障力度

为了保障“三项制度”的顺利实施，《实施方案》主要从加强组织领导、强化信息技术、健全制度体系、开展培训宣传、加强督促检查、保障经费投入、加强队伍建设等七个方面，对地方各级人民政府和各部门的领导责任、建立健全制度体系、提高执法信息化水平等内容作出规定。县级以上人民政府要把“三项制度”推进情况纳入法治政府建设考核内容，建立督查情况通报制度，坚持鼓励先进与鞭策落后相结合，充分调动全面推行“三项制度”工作的积极性、主动性。自治区本级行政执法机关要制定本系统行政执法机关执法装备配备标准、装备配备规划、设施建设规划和年度实施计划，报请自治区人民政府审定后组织实施。《实施方案》要求，各地各部门要高度重视“三项制度”推进工作，各级人民政府及其部门的主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务原则上应当在2019年年底前完成，并在2019年法治建设考核中检查验收。自治区政府有关部门要根据部门职责承担并履行好本方案确定的相关任务，并做好统筹协调，及时沟通协商，形成工作合力。各级司法行政机关要牵头做好督促检查和跟踪评估，重要情况及时报告同级人民政府。各地各部门要充分认识推进“三项制度”的重大意义，对照任务分工，制定具体措施，倒排工作进度，落实责任主体，确保各项部署落到实处，取得实效，为法治广西建设作出应有的贡献。

五、《实施方案》的主要特点

《实施方案》内容符合国务院办公厅的《指导意见》要求，体现了广西的特色，体现了操作性、指导性、创新性的有机统一。起草过程中，我们坚持把学习借鉴、深入调研、征求意见、修改提炼贯穿全过程，紧紧围绕贯彻落实党中央、国务院和自治区党委、政府关于全面推行行政执法三项制度的决策部署、目标任务、措施要求来组织文稿。凡是国务院《指导意见》的原则精神注意讲到，凡是司法部提出的工作共性要求尽量讲够，凡属我区的特色、重点和创造性、操作性举措力求讲透。

总之，我区《实施方案》的起草遵循了国务院《指导意见》提出的各项要求，是近年来我区有关行政执法的一个重要文件，具有里程碑意义。除了行政执法三项制度本身，《实施方案》还在执法保障建设、行政裁量、执法证件、信息化平台和执法队伍建设等方面着重要求，对于建设法治政府、智慧政府具有重要意义。