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紧扣新时代发展要求 开创立法工作新局面

——在2019年全区行政立法工作会议上的讲话 (2019年3月27日) 雷 震

2019-04-22 16:53     来源:办公室
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这次全区行政立法工作会议是经自治区党委常委、政法委书记、依法治区办主任黄世勇同志批准,由自治区党委依法治区办、自治区司法厅共同召开的,也是重新组建司法厅后召开的第一次立法工作会。其主要任务是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,深入贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略,认真学习习近平总书记对新时代立法工作的重要论述和关于广西工作的重要指示批示,传达学习中央依法治国办、司法部2019年立法工作会议精神,根据自治区党委十一届五次全会及全区政法工作会议的部署要求,总结我区2018年行政立法工作情况,研究部署我区2019年行政立法工作,解放思想、担当实干,推动新时代行政立法工作实现新提升、迈上新台阶。下面,我谈几点意见。

一、深刻领会习近平总书记关于新时代立法工作的重要论述

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设特别是立法工作,习近平总书记对立法工作作出了一系列的重要论述。习近平总书记多次强调,法治是治国理政的基本方式,法治是最好的营商环境。

2013年2月23日,习近平总书记《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》中指出,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。

各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白,国家和人民整体利益再小也是大,部门、行业等局部利益再大也是小。彭真同志说立法就是在矛盾的焦点上“砍一刀”,实际上就是要统筹协调利益关系。如果有关方面都在相关立法中掣肘,都抱着自己那些所谓利益不放,或者都想避重就轻、拈易怕难,不仅实践需要的法律不能及时制定和修改,就是弄出来了,也可能不那么科学适用,还可能造成相互推诿扯皮甚至“依法打架”。这个问题要引起我们高度重视。

2013年2月28日,习近平总书记《在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话》时明确,政府职能转变到哪一步,法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用,既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果,引导和推动转变政府职能的下一步工作,又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。

2014年2月28日,习近平总书记《在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》中指出,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。

2014年9月5日,习近平总书记《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》中强调,我们要加强重要领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向,提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性,发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

2014年10月20日,习近平总书记《在党的十八届四中全会上作关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定的说明》中指出,我们在立法领域面临着一些突出问题,比如,立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一。

推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制,创新公众参与立法方式,广泛听取各方面意见和建议。

明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。

加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制;重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草;对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,不能久拖不决。明确地方立法权限和范围,禁止地方制发带有立法性质的文件。

2014年10月23日,习近平总书记在《求是》上发表了题为《加快建设社会主义法治国家》的署名文章中指出,要坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循。要加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制,坚持依法行政和公正司法,确保宪法法律全面有效实施。

推进科学立法,关键是完善立法体制,深入推进科学立法、民主立法,抓住提高立法质量这个关键。

要明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。要加强重点领域立法,及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待,对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改。

法治领域改革有一个特点,就是很多问题都涉及法律规定。改革要于法有据,但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步,那是无法推进改革的,正所谓“苟利于民不必法古,苟周于事不必循旧”。需要推进的改革,将来可以先修改法律规定再推进。

2015年2月2日,习近平总书记《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》中强调,当前,我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法,都是改革和法治紧密结合,变旧法、立新法,从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法,莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区,改革和法治的关系需要破解一些新难题,也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为,改革就是要冲破法律的禁区,现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革,改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为,法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性,法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革,在改革中完善法治,这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接,立法主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项,要加快推动和协调,不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权,既不允许随意突破法律红线,也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规,要及时修改或废止,不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。

2014年10月27日,习近平总书记《在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话》中指出,科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。要加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。

2018年8月24日,习近平总书记《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》中明确指出,要推进科学立法工作,加强重点领域立法,使社会主义法治成为良法善治。

2019年2月25日,习近平总书记《在中央全面依法治国委员会第二次会议上的讲话》中强调,改革开放40年的经验告诉我们,做好改革发展稳定各项工作离不开法治,改革开放越深入越要强调法治。要完善法治建设规划,提高立法工作质量和效率,保障和服务改革发展,营造和谐稳定社会环境,加强涉外法治建设,为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境。

发展要高质量,立法也要高质量。要积极推进重点领域立法,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,提高立法质量和效率,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,推动形成比较完善的党内法规制度体系。

要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。要适应新时代构建开放型经济新体制的需要,制定统一的外资基础性法律。对改革开放先行先试地区相关立法授权工作要及早作出安排。知识产权保护、生物安全、土地制度改革、生态文明建设等方面的立法项目要统筹考虑,立改废释并举。

习近平总书记关于立法工作的重要论述,明确了新时代立法工作的前进方向、重点任务和目标要求,是开展新时代立法工作的根本遵循和行动指南。我们必须深入学、全面学、系统学,以此武装头脑、指导立法实践、推动立法工作。

      二、2018年我区行政立法工作蹄疾步稳、成效显著

2018年,全区行政立法工作在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下,深入学习贯彻十九大和十九届二中、三中全会精神,全面贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,紧扣广西改革发展实际,把握“一带一路”建设的时代脉博,主动适应新时代新任务新要求,认真落实中央和自治区的相关工作部署,担当作为,锐意进取,不断探索寻求适应新时代行政立法工作的对策,努力实现以良法促发展保善治,最大程度发挥行政立法在改革发展新时代的引领和推动作用。一年来,全区共完成年度立法项目39件,完成立法调研项目68件,完成立法后评估项目5件。其中,自治区本级完成打包修改“放管服”改革和生态文明建设涉及的地方性法规、政府规章共33件,完成了《广西壮族自治区食品安全条例(草案)》《广西壮族自治区民族教育促进条例(草案)》《广西壮族自治区电梯安全条例(草案)》《广西壮族自治区人大常委会关于加强民族团结进步创建活动的决定(草案)》等4件地方性法规和《广西壮族自治区实施〈地方志工作条例〉办法》《广西壮族自治区市场主体信息管理办法》等2件政府规章的审查修改工作,并报请自治区人民政府审议通过。全区14个设区市共完成地方性法规、政府规章草案立法起草和审查31件,年内审议通过地方性法规17件,政府规章11件。同时,根据国务院和司法部的部署,我们先后组织开展了对自治区和设区市涉及著名商标制度、产权保护、证明事项、民营经济发展等方面政府规章的清理工作。

纵观一年来的全区行政立法工作,可以说硕果累累、成效显著,为广西持续营造“三大生态”、加快实现“两个建成”、扎实推进建设壮美广西、奋力谱写新时代广西发展新篇章提供了坚实的法治保障,成绩是值得充分肯定的。主要表现在:

(一)党领导立法进一步加强,党的立法主张得到全面体现

习近平总书记指出,法是党的主张和人民意愿的统一体现。党的领导是立法工作能在正确的轨道上运行的根本保证。我们始终将党的领导贯穿于立法工作的全过程。2016年,中共中央发出了《关于加强党领导立法工作的意见》,自治区党委出台了《关于加强党领导立法工作的实施意见》,对各级党委领导立法工作的权限、方式、程序作了明确规定。我们认真贯彻执行党中央和自治区党委关于加强党领导立法工作的意见,严格落实请示报告制度,对涉及重大体制和重大政策调整的重要法规规章,均严格按照规定及时报告。对自治区党委提出的立法建议,及时提请自治区人民政府调整立法计划、启动立法程序,按时保质完成自治区党委交办的立法任务。2018年2月,自治区党委决定在自治区成立60周年大庆前出台《关于加强民族团结进步创建活动的决定》,我们全力推进《决定》的立法工作,既严格程序又注重效率,保证了《决定》在9月30日由自治区人大常委会审议通过。为加快民族教育发展,促进我区民族平等、团结和边疆稳定,自治区党委、自治区人民政府将制定《广西壮族自治区民族教育促进条例》列入2018年度政府立法工作计划,我们克服困难、全力以赴,加快立法审查步伐,按时完成立法任务,在2018年11月28日由自治区人大常委会审议通过,为自治区成立60周年又送上一份厚礼。

(二)积极回应人民群众的法治期盼,立法为民全面发力

将立法为民理念贯彻始终是我们开展立法工作一以贯之的要求,切实将保障和改善民生作为新时代立法工作的重点。

在项目选择上,坚持民生优先。围绕广大人民群众关注的热点、难点问题开展立法,及时解决民生领域存在的突出问题。根据调查,我区在食品生产经营的市场准入、食用农产品、网络食品、餐饮服务等方面的监管还存在一些短板,群众高度关注。为回应人民群众对食品安全的关切和期盼,我们把《广西壮族自治区食品安全条例》列入2018年立法计划,年内经自治区人民政府审议通过后提请自治区人大审议。此外,还围绕电梯安全、政务服务、城乡居民最低生活保障等方面积极开展立法,将这些关系人民群众切身利益的立法项目列入立法计划。

在制度设计上,坚持权利本位,注重维护人民群众合法权益。将立法理念由政府权力、公民义务为本位,向公民权利、政府责任为本位转变,既注重方便政府管理,更注重保护管理相对人的合法权益,努力处理好公权与私权、权力与责任的关系。既考虑政府及相关部门有效实施统一监管,更注重维护广大人民群众的合法权益;坚持无法律、行政法规、地方性法规依据的,一律不许设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

在立法过程中,坚持深入群众,问需于民、问计于民。注意充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性,保证人民群众通过多种途径有序参与立法,使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智,体现人民群众的意志和利益。一年来的行政立法工作始终坚持在地方性法规、政府规章草案修改过程中,公开向社会公众征集意见,让人民群众能够直接参与到立法过程中来,寓立法于宣传中。

(三)立法围绕中心、服务大局,推动重大战略全面落实

我区的立法工作始终紧紧围绕国家重大战略和自治区中心工作,努力为全区经济社会发展大局提供法制支撑。

一是将加强经济领域立法摆在关键位置。为适应经济社会发展需要,将有助于推动转变经济发展方式,促进经济可持续发展的立法项目列入立法计划。如为促进我区传统产业发展,将糖业发展条例、林木苗种管理条例列入立法计划;为促进各类市场主体诚信自律,完善社会信用体系建设,将市场主体信息管理办法列入立法计划当年完成项目,并在年内报请自治区人民政府审议后颁布实施。

二是将促进北部湾开放开发立法摆在突出位置。为推动实施北部湾经济区优先发展战略,将地方金融条例、北部湾经济区条例、水路运输管理条例列入立法计划,并在年内完成立法调研,为下一步顺利开展立法工作打下了坚实基础。

三是将加强生态文明领域立法摆在重要位置。2018年,我们一揽子打包修改、废止了涉及生态文明建设的地方性法规、政府规章33件,对其中不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,坚决进行了修改或废止。

(四)创新方法、完善机制,科学立法民主立法和依法立法水平全面提升

习近平总书记指出:“推进科学立法,关键是完善立法体制”。我们努力从立法体制上最大程度地克服“部门利益法制化”现象,充分发挥立法工作机构对行政立法的主导作用。

一是坚持把好立法项目立项环节关。编制立法计划的时候,坚持从全局出发,从工作实际出发,从立法工作的特点和规律出发,仔细研究,深入论证,认真把关,科学配置好有限的立法资源,优先将群众反映意见与建议比较集中的、对我区经济社会发展具有重大影响、制定时机比较成熟的立法项目列入计划。2018年,我们制定了《广西壮族自治区人民政府年度立法工作计划建议项目立项评审论证规定》,明确了立法建议项目的立项标准、评审等工作机制,在入口处把好关,为提高立法质量,实现“立得住、行得通、真管用”打下基础。

二是坚持把好法规规章草案起草关。对年度立法项目,坚持做到主动提前介入、把握起草进展和动态,了解法规草案中的矛盾和焦点问题,和起草单位共同研究解决问题,及时督促起草单位将法规规章草案如期报送审查。同时我们积极拓宽起草渠道,探索实施第三方起草等形式,指导起草单位将地方金融条例等法规规章草案委托第三方起草,逐步建立开放、多元的法规草案起草机制。

三是坚持把好法规规章草案审查协调关。对法规规章草案,坚持专家论证审查、立法小组审查、办公会审查审议三级审查制度,对于审查修改中争议较大的重大实体问题,我们充分听取各方意见,把握症结所在,主动与有关部门进行沟通,共同研究解决;例如在修订山口红树林保护区办法和北仑河口海洋自然保护区管理办法时,就保护区的管理体制问题,相关部门难以达成一致,我们多方协调,在充分调查研究和领导班子集体决策的基础上,提出了解决方案并及时提请自治区人民政府研究确定,这个办法2018年3月1日起实施,就此解决了困扰保护区多年的管理主体问题。

四是坚持充分发挥政府法律顾问、立法咨询专家的智库作用。法律顾问、咨询专家来自各行各业,了解实际情况,具有反映群众意愿、回应人民呼声的巨大优势。为了拓宽政府法律顾问、立法咨询专家参与立法工作的渠道,完善相关人员参与立法工作的机制,制定了《广西壮族自治区法制办公室政府法律顾问管理服务规定》《广西壮族自治区法制办公室立法专家库管理办法》,明确了政府法律顾问、立法咨询专家参与自治区行政立法工作的具体途径,进一步推动了行政立法的科学化、民主化,进一步保障了依法立法。

(五)各设区市的行政立法全面铺开,特色鲜明、亮点纷呈

2015年修订的《立法法》赋予了设区的市地方立法权,全区14个设区市的党委、人大、政府高度重视立法工作,除南宁市早已获得立法权外,全区其他13个设区市分别于2015年8月1日、2016年1月1日开始行使地方立法权。在自治区、市两级共同努力下,2018年各设区市出台了一批突出问题导向、地方特色鲜明、回应社会关切的地方性法规和政府规章,较好发挥了地方立法对地方经济社会发展的引领和推动作用。在城市建设和管理领域,南宁市制定了建设工程施工现场管理若干规定、道路交通安全条例,百色市制定了公园广场管理办法,防城港市制定了公共汽车客运管理条例,梧州市制定了停车场建设和管理条例,河池市制定了城市建筑垃圾管理条例,桂林市制定了城市照明管理办法,钦州市了制定中心城区城市道路挖掘修复管理办法,通过立法加强城市管理,推进城市建设。在环境保护领域,南宁市制定大明山保护管理条例,北海市制定涠洲岛生态环境保护条例,来宾市制定北之江流域水资源保护条例,钦州市制定饮用水源保护条例,柳州市、梧州市分别制定餐厨废弃物管理办法。在历史文化保护领域,南宁市制定昆仑关保护管理条例、桂林市制定国有石刻保护资金管理办法,通过立法加强对本地具有较高价值的历史遗址、历史建筑的保护和利用。这些“小切口”立法,具有鲜明的地方特色,充分发挥了各设区市在地方立法工作中的重要作用。

回顾2018年我区行政立法工作,总体上呈现出以下几个特点:

一是分量重。2018年是自治区成立60周年大庆,在大庆前出台“关于加强民族团结进步创建活动的决定”和“自治区民族教育促进条例”,这是自治区党委、政府的重大工作部署,政治敏感性强,社会各界普遍关注;还有“放管服”改革涉及的法规和规章修改,涉及生态文明建设和国家法制统一,人民群众普遍关切;二是临时性任务多。根据国务院、司法部的工作安排,在立法计划外,2018年我们共临时组织开展了涉及著名商标制度、产权保护、证明事项、民营经济发展等4个方面政府规章的清理,临时性的清理任务多这个情况预计也是我们今后立法工作的一个常态。三是时限紧。4月、11月、12月份国家分别布置开展涉及著名商标制度、证明事项、民营经济发展的清理,我们及时制定清理方案、明确清理标准,尽早布置任务,确保了在年内完成并将结果报送司法部。

回顾一年来我区的行政立法工作,过程很辛苦,但步履很坚定,成绩很可喜。这些成绩的取得,根本在于坚持党的领导,关键在于党委、政府的重视和各部门单位的大力支持,当然也离不开行政立法工作者的努力和担当。在此,我向大家表示衷心的感谢并致以崇高的敬意!

在肯定成绩的同时,我们还要反思和改进在开展行政立法工作中存在的问题,这些问题带有一定普遍性,希望引起大家的重视。

一是立法调研深度不够。有的立法项目没有从本地的实际出发,找准实践中存在的主要矛盾、突出问题,在立法调研时没有把现实和历史情况、存在问题、各方面利益需求和矛盾搞清楚,考虑问题不够系统周密和客观全面,不能做到针对问题立法,立法解决问题;有的立法调研工作质量不高,把立法调研工作只看成是立法工作的一个程序,只为调研而调研,调研不够深入、调研地点的选取不够科学,调研所了解的问题也不够充分,分析问题不透,提出的立法建议可行性不高。

二是征求意见广度不够。立法项目的征求意见过程是民主立法的具体体现,所以要在立法起草和审查修改的全过程中,都应当留下足够的时间,广泛开展并且还要有针对性地征求社会各界、各阶层有关方面的意见,并仔细梳理、分析采纳每一条意见、建议。在这方面我们过去普遍没有做到位,征求意见工作覆盖面上不足、深度上也不足,把意见处理的重点放在了部门意见的协调处理上,而没有放在群众意见的采纳上。

三是专家论证精度不够。一些起草单位为了赶进度,怕麻烦,对亟待解决的重点难点问题有畏难和回避思想,不研究也不论证;有的虽然邀请专家进行了论证,但所提供资料不充分、所预留时间太急促,使研究论证只是走了过场,流于形式,解决不了实际问题。

四是规章清理质度不够。我区按照国家要求开展了涉及产权保护、证明事项、民营经济发展的政府规章清理工作,各部门也报送了需要清理的规章。但一些部门仍存在报送材料不及时、修改的规章文本不是现行有效版本、不按要求报送修改花脸稿、修改理由说理不充分、不提供修改的上位法依据、甚至出现搭车修改等普遍性问题,都要反复进行催促、沟通、协调、核实,清理质量、清理效率都受到很大影响。

三、2019年行政立法工作面临的新形势和新挑战

习近平总书记指出:“一个时代有一个时代的问题,一代人有一代人的使命”,履行使命是同把握时代紧密联系在一起的。中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、深谋远虑,明确作出我国社会主要矛盾发生转变的重大判断,明确了全面依法治国的战略地位并作出深化依法治国实践的重大部署。党中央作出的科学判断和重大决策部署对立法工作提出了新要求,赋予了行政立法工作新使命。

1月15日,习近平总书记在中央政法工作会议上发表重要讲话,从全局和战略高度,深刻总结了党的十八大以来政法工作取得的成就、积累的经验,深刻分析了新时代政法工作所处的历史方位,深刻指明了新时代政法工作的使命任务、总体思路、重点工作,为做好新时代政法和司法行政工作指明了前进方向。

2月25日,习近平总书记主持召开了中央全面依法治国委员会第二次会议。会议强调,要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。要适应新时代构建开放型经济新体制的需要,制定统一的外资基础性法律。对改革开放先行先试地区相关立法授权工作要及早作出安排。知识产权保护、生物安全、土地制度改革、生态文明建设等方面的立法项目要统筹考虑,立改废释并举。这是总书记高瞻远瞩、审时度势对立法工作确定的新目标,也是对开展行政立法工作明确的新要求,我们一定要深刻领悟,作为行政立法工作的根本遵循,全面贯彻落实到工作之中。

1月中旬,中央依法治国办、司法部召开了2019年立法工作会议,傅政华部长就全面推进新时代司法行政事业和行政立法工作实现大发展提出明确要求。傅政华部长就当前行政立法工作需要担负的新使命作了具体阐述:一是当前社会主要矛盾已经转化。人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长、更加突出,行政立法工作必须坚持人民主体地位,着力解决人民群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义问题,确保行政立法充分保障人民群众权益、与人民群众的美好生活需要同步,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。二是推动高质量发展是新时代我国经济发展的基本特征。行政立法工作必须贯彻新发展理念,推动符合经济社会发展规律的法律法规规章的制定出台,为发挥市场经济固有规律的作用和维护公平竞争、平等交换、诚实守信的市场经济基本法则提供制度保障,确保立法促进经济发展、政治清明、文化昌盛、社会和谐、生态美丽,不断完善高质量发展的制度环境和法律法规。三是全面深化改革进入攻坚期。全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进是当前全面深化改革的特点,行政立法工作要着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化,更加注重系统性、整体性和协同性,确保重大改革于法有据。四是全面推进依法治国,是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务。随着中央依法治国委员会成立运行,地方依法治省(区、市)委员会组建到位,重新组建后的司法行政机关承担行政立法新职能,党领导立法工作的制度、机制更加健全,为行政立法工作提供了坚强有力的组织保障。行政立法工作要抓住全面依法治国战略新机遇,着眼于推动形成完备的法律规范体系,坚持党对立法工作的领导,加强统筹协调和系统推进,不断提高立法质量和效率,切实维护国家法制统一和权威,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

自治区党委一直高度重视行政立法工作。在今年全区政法工作会议上,鹿心社书记在讲话中就当前和今后一个时期包括立法工作在内的我区政法工作提出了明确的部署和要求。在自治区党委全面依法治区委员会的第一次会议上,鹿心社书记进一步明确提出要不断提高地方立法质量,落实好立法规划,实现地方立法与改革发展有效衔接。陈武主席也多次对立法工作提出要求,明确提出行政立法工作是法治政府建设的重要内容,要按照法治政府建设的要求积极做好行政立法工作,推进依法行政,推动国家治理体系和治理能力现代化。自治区党委常委、政法委书记、自治区党委全面依法治区委员会副主任兼办公室主任黄世勇也多次就做好今年和今后一个时期政法工作包括立法工作做了具体部署。本次会前,黄世勇还专门对我区行政立法工作作出批示。自治区副主席周成方也一再要求重组后的自治区司法厅要以新的身份、新的姿态认真做好行政立法及司法行政工作。

四、提高政治站位,切实做好2019年行政立法工作

新时代新挑战,新使命新担当。面对新的时代要求,我们要不断提高政治站位,勇于担当,善于作为,奋力承担新时代行政立法的新使命新任务。2019年是新中国成立70周年、是决胜全面建成小康社会的关键之年,也是广西贯彻落实习近平总书记“建设壮美广西  共圆复兴梦想”重要题词的开局之年,如何做好今年立法工作,回应新时代新挑战新要求,需要我们认真思考和探索。要使2019年行政立法工作能紧跟形势、与时俱进,需要把握好以下几个重点问题。

(一)要准确领会习近平总书记关于全面依法治国特别是加强立法工作的重要论述,加强党对行政立法工作的领导

习近平总书记对立法工作的一系列重要论述和新要求立意高远、思想深刻、内涵丰富,具有很强的针对性和指导性,大家必须学懂弄通做实,在行政立法工作中长期坚持,深入践行,将其贯穿到行政立法工作的全过程和各方面。要不断提高政治站位,善于从全局高度、用长远眼光认识形势,处理问题,做到“身在兵位、胸为帅谋”,坚决服从党对重大立法事项的领导和统一安排。要不断健全党领导立法的制度机制,充分发挥自治区依法治区委员会办公室和各市依法治市委员会办公室的作用,全面压实责任,协调解决立法过程中的重点难点问题,更加有力的推动党中央、自治区党委决策部署的贯彻落实。要严格落实请示报告制度,凡重大立法事项,立法涉及的重大体制、重大政策调整,以及需要由党委研究的立法中的重大问题,要按规定向党委请示报告。

(二)要紧紧把握新时代我区立法工作面临的新形势新任务新要求,加强重点领域立法

行政立法是顶层制度建设中十分重要的一环,必须紧紧围绕党委和政府的中心工作来开展。当前我区发展面临的环境仍很复杂,经济下行压力持续加大,企稳基础仍不牢固;个别重点行业出现下滑;新动能和资金、土地、人才、创新等要素支撑不足;基础设施、公共服务等领域短板比较明显;深度贫困地区特别是极度贫困地区脱贫任务艰巨;一些改革举措和政策落实不到位,营商环境亟待进一步优化等。全区行政立法工作必须坚定不移将自治区党委、自治区人民政府确定的重大方针政策和决策部署落到实处,按照建设壮美广西、共圆复兴梦想的总目标总要求,为自治区党委、自治区人民政府各项重点工作顺利开展提供坚实有力的法治保障。

为此,我们要认真做好以下几个方面的立法工作:

一是把自治区党委确定的重大立法项目作为重中之重。着重抓好列入自治区党委工作要点和自治区深化改革工作任务的立法项目,以及自治区人大及其常委会五年立法规划中由自治区人民政府提请审议的水污染防治条例、地方金融条例以及北部湾经济区条例、物业管理条例、水路运输管理条例(修订)草案的审查报送工作。

二是积极推进我区经济社会发展大局急需的立法项目。一要继续加强经济领域立法。将优化营商环境条例以及涉及民营经济发展、产权保护的一些政府规章修改列入立法计划,实现以法治为引领,推动我区实现经济从高速增长转向高质量发展。二强化生态环境领域立法。将水污染防治条例,陆生野生动物保护管理规定列入立法计划,以法律的武器治理污染,用法治的力量保卫蓝天,打好污染防治攻坚战。三要完善民生领域立法。将城乡居民最低生活保障办法、物业管理条例、农村用水供水条例、实施《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》办法列入立法计划,努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。四要推进社会主义文化建设领域立法。将学前教育条例、法治宣传教育条例列入立法计划,不断满足人民群众的精神文化需求。

三是做好立法与改革决策的衔接,坚持在法治下推进改革,在改革中完善法治。按照国务院、司法部的统一部署,2019年我们拟按立法程序对证明事项、机构改革涉及的地方性法规、规章进行废止或者修改,实现立法与改革同频共振。从这两年的趋势看,随着改革的深化,法规、规章的清理任务将越来越多,各部门各设区市要积极推进政府职能转变和放管服改革、民营经济发展涉及的法规规章清理,加强对各类专项清理的协调,创新工作机制,主动探索通过建立清理事项目录、工作台账,实行动态化管理,建立长效清理工作机制,主动梳理,做到地方性法规、政府规章与国家法律法规的有序衔接,避免出现上位法已经清理修改,下位法未及时调整而违反上位法,以及变相设立许可、证明事项的出现。

(三)要确保科学立法、民主立法、依法立法,着力提高立法质量和效率

行政立法工作是一项系统工程,既要强调科学性,又要强调民主性,更要强调合法性,三者相辅相成,不可或缺。科学立法要求立法过程中尊重和体现规律,既要体现所调整的社会关系的客观规律,科学合理地规范权力与责任,界定权利与义务,使立法符合实际,准确反映经济社会发展的需求,同时又要体现立法工作本身的规律,遵循立法程序,注重立法技术,切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性。民主立法要求立法过程中坚持人民主体地位,在立法工作中贯彻党的群众路线,通过座谈、听证、评估、公布法规规章草案等途径推动和保障公民有序参与立法,使立法更好地汇聚民意、集中民智,体现人民的利益和需求。依法立法要求依照立法权限和立法程序立法,始终把维护法制统一作为高压线,遵守宪法法律设定的程序和权限边界,牢牢把握“不抵触”原则。

着力推进科学立法、民主立法、依法立法,确保各项法规规章立得住、行得通、真管用,就要紧紧抓住提高立法质量这个“牛鼻子”。确保各项法规规章引领发展,实现与立法与改革决策相适应,必须牢牢把握提高立法效率这个关键。为此,我们要做到以下几个方面:

一要把好立法入口关。推动行政立法立项机制的完善,进一步规范立项调研、立项申报、立项审查、立项评估等工作环节,增强行政立法工作的统筹性、针对性、前瞻性,加强立法可行性、必要性的论证,把党委和政府高度关注、人民群众迫切需要、各方面意见比较统一、主要制度相对成熟的立法项目优先列入立法计划。二要做好牵头起草和组织协调工作。注意防止和克服立法中的利益偏向,一些重要的法规规章草案,司法行政部门可以主动牵头起草,政府有关部门、有关方面要积极参加;政府有关部门、有关方面负责起草的法律法规草案,司法行政部门要提前介入,加强督促和指导。三要加强立法调研工作。切实改进立法调研的方式方法,注意对重大实体问题的调查研究,把现实和历史的情况、存在的问题、各方面的利益需求和矛盾搞清楚,提高调查研究的质量。对立法中存在分歧的重大问题,要充分听取各方意见,加强论证和评估,深入分析问题及其背后的利益诉求和利害关系,做到针对问题立法、立法解决问题。四要发挥审查把关作用。司法行政部门要严把送审稿质量,对拟确立的制度与党中央、国务院决策部署不一致,与上位法有冲突的,要坚决予以修改。对基本条件尚不成熟或者发生重大变化的立法项目,有关部门对拟确定的主要制度存在较大争议的项目,起草部门未征求有关部门意见,未与有关部门、单位协商的,可以将送审稿退回起草部门重新研究。五要扩大征求意见范围、有效化解重大意见分歧。对涉及营商环境和民生领域的立法项目以及涉及起草部门之外其他部门、单位职责的,要组织相关部门、单位广泛运用网络、报刊等新媒体新方式,积极开展征求意见、专题论证、组织协调、反馈确认等工作。对部分群众和有关部门、单位之间争议较大的重要立法事项,要在充分听取各方面意见的基础上提出倾向性意见,及时报请自治区人民政府决定,对党委关注的重大立法项目,自治区依法治区办要介入协调、指导和督促,必要时要报告自治区依法治区委员会领导协调确定。六要加快立法步伐。立法工作程序比较严格,希望各起草部门加强与自治区司法厅的沟通联系,服从自治区司法厅对立法工作的统筹安排。自治区司法厅要跟踪了解各起草部门落实立法工作计划的情况,切实加强统筹协调。对列入立法计划的当年完成项目,各起草部门要按时将法规、规章草案送审稿,立法指引等立法资料报送自治区司法厅,并配合做好审查修改工作。对今年预备的项目,负责起草调研的部门应在10月底前要将立法调研报告、法规、规章草案建议稿、立法指引等立法资料报送自治区司法厅,并配合做好审查修改工作。对列入立法计划的项目,司法厅要建立台账和项目进度表,进度明显滞后的,要及时督办。对党委关注的重大立法项目,自治区依法治区办也将按程序督办。

(四)要加强规章备案审查工作,防范立法风险

立法是有风险的。防范立法风险,必须要进一步加大备案审查工作力度,发现偏差的,要及时纠正问题,确保我国社会主义法律体系的完整性、系统性和有效性。司法部已明确要求要进一步加强法规规章备案审查工作,有备必审,严格审查。各地各部门在开展备案审查工作时,要着重注意以下几点:

一是要提高认识。备案审查工作是保证宪法、法律有效实施,维护国家法制统一的重要抓手和载体,要提高政治站位,在报送备案和备案审查工作中坚持严的要求、严的标准、严的程序,确保法制统一、政令畅通。二是要狠抓责任落实。要切实强化制定主体是“第一责任人”的意识,从源头上把好合宪关、合法关。负责报备工作的具体承办机构,要严格按照法规规章备案条例的规定,认真履行报备职责,做到按时报、规范报。要切实履行备案审查职责,建立报备责任机制,对于拖延报备、不催不报、催了不报、积攒报备等情况,要进行责任追究。三是要完善备案审查机制。探索建立专家协助审查机制和集中审查机制,制定我区的规章备案办法,明确报备标准和审查流程,加强对各设区市备案工作的指导。四是要狠抓评估通报。司法部建立了备案的约谈、通报、问责机制,对“制而不备”或者报备不及时、不规范,以及存在违反上位法问题的,要给予相应处理,对存在问题拒不纠正的要严肃追究责任,并予以通报。自治区司法厅也将建立类似的机制,对做的好的单位给予表扬,做的不好的,坚决给予通报批评。

这里,我还要特别强调关于设定行政处罚、行政许可、行政强制的问题。行政处罚、行政许可、行政强制是政府经常使用的行政管理手段。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》对地方性法规、政府规章的行政处罚、行政许可、行政强制设定权做了具体规定。各地各部门要准确理解行政三法的相关规定,严格依法设定行政处罚、行政许可和行政强制。今后自治区司法厅在审查各设区市报备的规章时,要将行政处罚、行政许可、行政强制的规定是否合法作为审查重点之一,切实维护国家法制统一。

(五)要加强立法工作的组织保障和协调,确保立法任务圆满完成

一是要加强组织领导。各单位主要负责同志和分管领导要切实担负起领导责任,加强对行政立法工作的统筹协调和督促指导。列入今年立法工作计划项目的,起草部门要始终把坚持党的领导贯穿到行政立法工作的全过程和各方面,在党组的统一领导下,谋划和落实好。各起草部门要成立起草工作小组,明确一名领导同志负责,指派专门工作人员,落实立法经费,做到责任领导、工作经费、经办人员样样都得到落实,并及时形成立法工作方案报送自治区司法厅。

二是要加强地方立法队伍建设。行政立法工作时间紧、任务重,各地各部门要想方设法充实立法工作队伍,设区的市要积极推动立法工作机构的建设,各部门法制机构也要注重调配政治素质高、专业能力强的干部从事立法工作,为立法工作提供必要的条件,确保立法工作任务高质量完成。

三是要加强能力提升。各地各部门要以政治建设为统领,坚定信心、增强自觉、鼓舞斗志,努力学习业务,积极参加立法业务培训,提升立法工作能力,不断提高做好新时代行政立法工作的本领。

2019年我区的行政立法工作任务艰巨、使命光荣、责任重大!让我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在自治区党委、政府的坚强领导下,紧紧围绕2020年基本建成法治政府的目标任务,以更加强烈的使命感、紧迫感、责任感,以更加奋发有为的精神状态,以更加求真务实的工作作风,不忘初心、扎实工作,凝心聚力、开拓创新,奋力完成今年行政立法工作各项目标任务,以优异成绩迎接中华人民共和国成立70周年!

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